Magda Malec

Niniejszy tekst jest streszczeniem wyników badania zespołu GRAPE (Group for Research in Applied Economics) prowadzonego na Wydziale Nauk Ekonomicznych UW przez Marcina Bieleckiego, Krzysztofa Makarskiego i Joannę Tyrowicz. Więcej o badaniu i o grupie GRAPE można przeczytać na stronie internetowej tutaj oraz w raporcie tutaj i pokazie slajdów tutaj. 

Obniżenie wieku emerytalnego będzie skutkowało spadkiem wysokości emerytur. W systemie zdefiniowanej składki, który mamy w Polsce, pracujący w latach aktywności zawodowej odkładają procent swojego wynagrodzenia, akumulując w ten sposób kapitał, który w momencie przejścia na emeryturę jest dzielony przez dalsze oczekiwane trwanie życia. Wynik dzielenia jest wypłacany dożywotnio w postaci emerytury. Prezydencki projekt ustawy w tej sprawie (60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn) nie zmienia konstrukcji systemu. Niższy wiek emerytalny musi więc oznaczać, że w porównaniu do rozwiązania 67/67 wszystkie świadczenia będą niższe. Okres odprowadzania składki będzie krótszy, a więc zgromadzony kapitał mniejszy, a dodatkowo zostanie podzielony przez dłuższy czas pobierania emerytury. Zmiana wieku emerytalnego to nie tylko niższa emerytura w kieszeni przeciętnego Kowalskiego. Reforma pociągnie za sobą lawinę skutków, do których szacowania ekonomiści wykorzystują modele symulacyjne.

Na podstawie dostępnych szacunków nie wyciągniemy żadnych wniosków dotyczących przewidywanych nierówności i ich konsekwencji. Wyliczenia są bowiem oparte o założenia dotyczące średniego Polaka – średnio pracującego, całe życie średnio zarabiającego i średnio odkładającego składki do systemu emerytalnego. A ludzie nie są identyczni. Różnimy się przecież podejściem do oszczędzania, mamy inne priorytety, urodziliśmy się z innymi zdolnościami. Dlatego w naszym modelu każdy rocznik jest zróżnicowany pod względem aktywności na rynku pracy (która determinuje, jak dużo pracujemy), cierpliwości (która determinuje, jak dużo oszczędzamy) oraz produktywności (która determinuje, jak dużo zarabiamy). Dzięki temu replikujemy strukturę dochodu i majątku (nierówności), które obserwowane są w społeczeństwie Polski AD 2010-2015. Tym samym wnioski także będą zróżnicowane – reforma będzie miała inny wpływ na pracusiów, inny na tych bardziej leniwych, cierpliwie oszczędzających i skłonnych do natychmiastowego wydawania na konsumpcję.

Zmiana wieku emerytalnego pociągnie za sobą skutki nie tylko w postaci mniejszych emerytur. To także wzrost zapotrzebowania na finansowanie z podatków powszechnych tzw. „emerytury minimalnej”. Świadczenie to jest odstępstwem od zasady naliczania wysokości emerytury na podstawie sumy wpłaconych składek. Jeżeli w latach aktywności zawodowej pracownik nie uzbierał na koncie emerytalnym wystarczających środków na minimalne świadczenie, a jednocześnie nabył uprawnień do pobierania emerytury, wtedy ZUS pokrywa brakującą różnicę. Będziemy krócej pracować i odkładać składki, na kontach emerytalnych uzbieramy niższe kwoty, a więc chętnych, którym państwo będzie dokładać do świadczenia minimalnego będzie więcej. Emerytury te są i będą bardzo niskie. Od marca 2016 roku wynoszą 882,56zł brutto. Konieczność wypłacania z budżetu państwa coraz większej liczby świadczeń minimalnych i niższe emerytury to jednak nie jedyne konsekwencje zmiany wieku. To także skutki makroekonomiczne – w tempie wzrostu gospodarczego oraz te na poziomie indywidualnym, w obrębie gospodarstwa domowego. Budując model ekonomiczny, którzy uwzględnia te dwa obszary zmian, można wyciągnąć wnioski dotyczące łącznego skutku. Dodatkowo, liczne efekty w ramach obu tych obszarów będą działały w przeciwnych kierunkach. Z jednej strony niższy wiek emerytalny oznacza mniejszą konsumpcję dóbr, które można zakupić za niższą emeryturę. Z drugiej strony ludzie zyskują więcej czasu wolnego, nieobciążonego koniecznością pracy, bo świadczenie emerytalne pojawi się w ich życiu wcześniej. Z trzeciej wreszcie strony, spodziewając się niższych emerytur, gospodarstwa domowe powinny mieć silniejszą motywację do oszczędzania na przyszłość, kosztem dzisiejszej konsumpcji.

Te trzy procesy przełożą się nie tylko na komfort ludzi, ale też na całą gospodarkę. Zgromadzone oszczędności zainwestujemy, co ma wpływ akumulację kapitału i poziom bogactwa. Więcej wolnego czasu nieobciążonego pracą oznacza niższą podaż pracy, co z kolei obniża poziom bogactwa, ale podniesie poziom wynagrodzeń.

Niższa podaż pracy spowoduje także wzrost zapotrzebowania na minimalne świadczenia emerytalne. Za ich finansowanie odpowiada budżet państwa. Tym samym wysokość pobieranych podatków od gospodarstw domowych będzie musiała wzrosnąć, pozostawiając ludziom mniej pieniędzy na konsumpcję i oszczędności. Model jest w stanie przewidzieć, które z tych efektów będą najsilniejsze.

Niższy wiek emerytalny oznacza spadek dobrobytu społecznego. Dlaczego? Nasz pomiar dobrobytu uwzględnia zmiany zarówno na poziomie indywidualnym, jak i te w dotyczące całej gospodarki. W efekcie obniżenia wieku emerytalnego liczba osób, które nie uzbierają na emeryturę minimalną będzie ponad dwa razy większa niż przy stopniowym podnoszeniu wieku do 67 lat. Od 2040 roku połowa emerytów będzie otrzymywać świadczenie minimalne, a ich procent będzie stale wzrastać. Około 70% roczników urodzonych na przełomie lat 1980-tych i 1990-tych otrzyma świadczenie na poziomie emerytury minimalnej, czyli mniej niż tysiąc złotych. Ze względu na konieczność dofinansowywania tak wielu emerytur z budżetu państwa oraz niższe tempo rozwoju gospodarki, świadczenie to w perspektywie kolejnych lat ulegnie jeszcze obniżeniu. Wypłacane świadczenia mogą być realnie jednak dużo niższe. Osoby, które nie uzbierają wymaganego stażu pracy nie mogą liczyć na dofinansowanie z budżetu państwa. W takim przypadku ich emerytura będzie prostym wynikiem dzielenia kapitału, który zgromadzili na koncie emerytalnym przez oczekiwane dalsze trwanie życia. Jeżeli w latach aktywności zawodowej nie oszczędzili wystarczająco na starość, to można spodziewać się, że o pomoc zwrócą się do opieki społecznej.

Spadek wysokości emerytur dotknie wszystkich przyszłych emerytów, ale jego skala będzie różna w zależności od otrzymywanego wynagrodzenia i aktywności na rynku pracy. W przypadku osób o zarobkach blisko przeciętnej, zamiast otrzymywać ok. 30% swojej ostatniej płacy, będą otrzymywać w większości emeryturę minimalną. Dla osób o wysokich zarobkach, spadek emerytury przekroczy 40%. Dzieje się tak dlatego, że osoby o wysokiej podaży pracy i produktywności nie przekazują do ZUS pełnych 19% dochodów. Zgodnie z prawem, po przekroczeniu pewnego limitu (250% rocznego przeciętnego wynagrodzenia), ZUS nie pobiera już od nich składek. Dla tych osób dłuższe składkowanie było niemal jedynym sposobem wypracowania rozsądnej stopy zastąpienia, bo nie mogły  wpłacać do ZUS tyle, ile wynikałoby z wysokości ich wynagrodzenia. Można spodziewać się, że gospodarstwa domowe zaczną odkładać pieniądze poza systemem emerytalnym, korzystając z oszczędności dobrowolnych.

Powrót do rozróżnienia wieku emerytalnego według płci zadziała na szczególną niekorzyść kobiet. Krótszy okres składkowania, więcej lat na emeryturze oraz niższe wynagrodzenia ze względu na lukę płacową, spowodują spadek emerytur w stopniu dużo większym niż w przypadku mężczyzn. Wzrost ubóstwa będzie więc szczególnie widoczny w tej grupie. Przy realizacji wariantu 67/67, świadczenia minimalne miało otrzymywać ok. 20% kobiet oraz kilka procent mężczyzn. Zmiana spowoduje, że będzie ich proporcjonalnie dwa razy więcej. Pogłębi to jeszcze bardziej nierówności dochodowe wśród emerytów.

Patrząc jedynie z perspektywy wysokości świadczeń, zmiana wieku emerytalnego będzie miała najmniejszy wpływ na osoby z niskimi zarobkami. Dzieje się tak dlatego, że w ich przypadku wielkość świadczenia nie może już za wiele spaść. Osoby mniej aktywne zawodowo i o niskiej produktywności i tak dostaną emeryturę minimalną. Przy utrzymaniu obecnych założeń dotyczących wieku, zgromadzony przez nich kapitał wystarczyłby na wypłacanie emerytury minimalnej lub nieznacznie wyższej. Po zmianie ciężar ich utrzymania przeniesie się na budżet państwa i wszystkich podatników. W związku z tym wzrost podatków jest nieunikniony. Nie tylko wzrosną wydatki publiczne, ale w tym samym czasie zmaleją wpływy do budżetu. Więcej czasu wolnego ludności oznacza niższą podaż pracy i spadek wpływów z podatku dochodowego. Dodatkowo, oczekując niskich emerytur, ludzie zaczynają oszczędzać prywatnie (tzw. oszczędności dobrowolne), kosztem bieżącej konsumpcji. Zmniejszy to przychody podatkowe z tego tytułu. Spadające wpływy do budżetu trzeba będzie czymś zrekompensować. Jeżeli przyjmiemy, że politycy zdecydują się podwyższenie VAT-u, to koszt konsumpcji wzrośnie – produkty i usługi będą droższe. Prowadzi to do dalszego spadku jej poziomu.

Oszczędności prywatne zwiększają kapitał w gospodarce. Skoro ludzie zaczną oszczędzać więcej, aby zabezpieczyć finanse na lata starości, to baza dla podatku od przychodów kapitałowych wzrośnie. Model wskazuje, że wzrost ten jest jednak niewystarczający, aby pokryć ubytki wywołane spadkiem konsumpcji i podaży pracy. Wzrost oszczędności co prawda złagodzi efekt spadku podaży pracy, lecz nie skompensuje go w pełni. Dodatkowo, badania empiryczne prowadzone dla Polski (m.in. Marta Lachowska & Michal Myck, 2015.

„The Effect of Public Pension Wealth on Saving and Expenditure,” Upjohn Working Papers and Journal Articles 15-223, W.E. Upjohn Institute for Employment Research.) sugerują, że w praktyce wzrost oszczędności prywatnych jest raczej znacznie mniejszy niż wynikałoby to z modeli symulacyjnych. Założeniem takich modeli jest bowiem pełna racjonalność ludzi i perspektywa długiego horyzontu czasowego. Zdają sobie sprawę, że przy niższym wieku emerytalnym świadczenia będą niższe, a więc chcąc utrzymywać podobny standard życia, muszą więcej oszczędzać. Praktyka pokazuje co innego. Decyzje o oszczędzaniu są z reguły odkładane w czasie.

Podatki po obniżeniu wieku emerytalnego muszą wzrosnąć. Poziom zadłużenia w Polsce jest już na tyle duży, że nie można go dalej zwiększać. Wzrost wydatków na świadczenia minimalne nie można więc pokryć z kolejnych kredytów. Jest kilka innych możliwości. Jedną z nich jest obniżenie obecnych wydatków publicznych. Zaciśnięcie pasa musiałoby być jednak duże – ok. 1,2% obecnego PKB, czyli około 6% wszystkich obecnych wydatków rządu. To mniej więcej jedna czwarta tego, co obecnie wydajemy na ochronę zdrowia. Innym rozwiązaniem jest podniesienie opodatkowania pracy. W takim wariancie rąk do pracy będzie jeszcze mniej, ponieważ zmniejszą się zachęty do jej podejmowania. Mniejsza podaż pracy to kolejny spadek wpływów z podatku dochodowego.

Jednym z pomysłów sfinansowania wzrostu wydatków jest podniesienie opodatkowania konsumpcji, czyli wzrost stawki VAT. Model przewiduje, że pokrycie świadczeń minimalnych  po spadku wieku emerytalnego wymagałoby jej podniesienie o 2 punkty procentowe. Te 2 punkty procentowe można też potraktować jako miarę luki wygenerowanej w sektorze finansów publicznych przez proponowaną zmianę w systemie emerytalnym. Przytoczone przykłady jej załatania są jedynie ułamkiem możliwych rozwiązań.

Dla sytuacji finansów publicznych ważna jest też demografia. A ta nie będzie mu sprzyjać. System emerytalny skonstruowany jest tak, że emerytury pokrywamy z bieżących wpłat osób aktywnych zawodowo. Akumulowane przez pracujących składki są na bieżąco wydawane w postaci emerytur, a to co pozostaje na koncie emerytalnym to jedynie zapis księgowy. Każde kolejne pokolenie pracujących pokrywa świadczenia obecnych emerytów, licząc że ich emerytury zostaną sfinansowane ze składek następnych pokoleń. Dopiero w momencie osiągnięcia wieku emerytalnego, wpłacone do ZUS pieniądze realnie muszą trafić do emerytów. Dzieci rodzi się coraz mniej, ludzie żyją coraz dłużej i nie ma zapewnionej zastępowalności pokoleń. Z biegiem czasu emerytów będzie za dużo, żeby ich świadczenia pokryć z bieżących wpłat osób pracujących. Brakującą kwotę pokrywa ZUS, czyli budżet państwa.  Nawet przy rozwiązaniu 67/67 podatki będę musiały wzrosnąć na skutek postępującego starzenia się społeczeństwa. Oznacza to, że wydatki budżetu będą jeszcze wyższe. Wyliczone 2 punkty procentowe wzrostu podatku VAT, to wzrost dodatkowy, który nie wynika z procesów demograficznych. Potrzeba będzie jeszcze więcej publicznych pieniędzy, aby utrzymać system emerytalny. Kurczące się społeczeństwa to także niższy zasób siły roboczej i kolejny powód do spadku podaży pracy, a także wzmocnienia wszystkich wynikających z tego konsekwencji.

Jak zareaguje gospodarka? Proponowana zmiana wieku emerytalnego do 60/65 skutkuje spadkiem PKB per capita o 7% w relacji do scenariusza stopniowego podnoszenia wieku emerytalnego do 67 lat dla obu płci. Poziom potencjalnego PKB zależy przede wszystkim od trzech czynników: podaży pracy, kapitału (oszczędności) oraz postępu technologicznego. Tylko ten ostatni nie zmienia się na skutek obniżenia wieku emerytalnego. Zmiany w strukturze populacji oraz tempie postępu technologicznego są takie same, bez względu na to, czy wiek emerytalny zostanie zmieniony, czy nie. Oznacza to, że różnice w PKB per capita będą spowodowane zmianami podaży pracy i poziomu kapitału. Wymieniane obniżenie podaży pracy i wzrost oszczędności prywatnych, a co za tym idzie szybsza akumulacja kapitału (chociaż prawdopodobnie mniejsza niż wynika to z modelu) spowodują, że produkcja będzie niższa – w gospodarce będzie wytwarzane mniej dóbr i usług. Spodziewamy się także niższego wzrostu oszczędności prywatnych, niż to wynika z modelu – PKB per capita spadnie jeszcze więcej niż o 7%. Gdyby dodatkowo lukę  wynikającą z emerytur minimalnych finansować z oszczędności w systemie kapitałowym (np. likwidacja II lub III filara), spadek kapitału się pogłębi, obniżając jeszcze bardziej PKB.

Informacje metodologiczne

Przedstawione powyżej wnioski zostały sformułowane w oparciu o model, który stanowi uproszczenie złożonej gospodarki Jest to narzędzie uczciwe i przejrzyste – model zbudowany jest na zestawie założeń, które znane są czytelnikowi i jest powszechnie stosowaną metodą w badaniach ekonomicznych.  Model jest deterministyczny. Nie ma kryzysów gospodarczych ani okresów boomu. Tempo wzrostu gospodarczego determinują łącznie: podaż pracy, dostępność kapitału (oszczędności) oraz postęp technologii. Postęp technologii jest taki sam bez względu na zmiany wieku emerytalnego, a podaż pracy i kapitał wynikają z decyzji ludzi w modelu. Mogą oni dowolnie dużo pracować do osiągnięcia wieku emerytalnego, ale wolą odpoczywać niż pracować. Bez pracy nie mogą konsumować, dopóki nie osiągną wieku emerytalnego (kiedy to mogą nie pracować i pobierać świadczenia emerytalne).

Założenia dotyczące demografii zaczerpnięte są z prognoz GUS do 2060 roku. Po tym czasie zakładamy stacjonarną populację, czyli stały poziom urodzeń i tablic trwania życia. Rząd w naszym modelu nie prowadzi autonomicznej polityki w kontekście reformy wieku emerytalnego – wydaje 20% PKB na konsumpcję publiczną, a relacja długu publicznego do PKB oraz stopy podatkowe są stałe w czasie. Oczywiście z wyjątkiem stopy podatku VAT, który dostosowuje się, aby zrównoważyć budżet państwa i wypełnić lukę spowodowaną wzrostem świadczeń minimalnych. Przyjęliśmy założenie o endogenicznej stopie procentowej, czyli takiej, która wylicza się w modelu, aby zrównoważyć rynek finansowy. Dostosowuje się ona do gospodarki, więc uwzględnia oszczędności gospodarstw domowych oraz zadłużenie sektora finansów publicznych. Więcej szczegółów technicznych modelu można znaleźć w publikacjach zespołu GRAPE (patrz: literatura).

Literatura

Bielecki, M., Goraus, K. et al. (2016). „Decreasing fertility vs increasing longevity: Raising the retirement age in the context of ageing processes.” Economic Modelling 52, Part A: 125-143.(tutaj)

Tyrowicz, J., Makarski, K. et al. (2016). „Reforming retirement age in DB and DC pension systems in an aging OLG economy with heterogenous agents.” IZA Journal of Labor Policy 5(1): 8. (tutaj)

Goraus, K., K. Makarski, K., J. Tyrowicz (2014). „Does social security reform reduce gains from increasing the retirement age?”. WNE UW Working paper 3/2014(120) (tutaj)

Lachowska, M., Myck, M. (2015). “The Effect of Public Pension Wealth on Saving and Expenditure,” Upjohn Working Papers and Journal Articles 15-223, W.E. Upjohn Institute for Employment Research (tutaj)