Kluczowe informacje:

• Wbrew coraz częściej pojawiającym się medialnym narracjom system emerytalny w Polsce się nie bilansuje. Co więcej, jest on tego stanu bardzo daleko.
• W 2024 roku wpływy ze składek emerytalnych wystarczyły na sfinansowanie niespełna 75% wypłaconych emerytur.
• Deficyt systemu emerytalnego w 2024 roku wyniósł zaś 2,1% PKB i był zauważalnie wyższy niż na początku lat 2000.
• Problemy systemu emerytalnego są maskowane przez nadwyżkę funduszu rentowego oraz dotacje z budżetu państwa.
• Tylko w 2024 roku dotacja z budżetu państwa dla FUS realnie wyniosła 62,26 mld złotych, podczas gdy budząca wiele emocji i debat dotacja budżetowa dla NFZ w 2025 roku była niemal dwukrotnie mniejsza.

Od pewnego czasu coraz częściej pojawiają się opinie wskazujące na znaczącą poprawę sytuacji finansowej polskiego systemu emerytalnego. Na poparcie tej tezy przywoływane są przykład poniższe dane zaczerpnięte ze sprawozdania z wykonania planu finansowego ZUS z 2024 roku. Wynika z nich, że wskaźnik pokrycia wydatków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS) wpływami ze składek w ostatnich latach osiągnął rekordowo wysokie poziomy. W 2024 roku przychody ze składek pozwoliły sfinansować 83,5% wydatków FUS, podczas gdy dekadę wcześniej odsetek ten wynosił 68,5%, a w 2010 roku nieco ponad połowę.

Z bilansów zysków i strat FUS z ostatnich lat wyłania się wniosek nawet jeszcze bardziej optymistyczny w kontekście kondycji systemu ubezpieczeń emerytalnych w Polsce. Z dostępnych danych wynika, że koszty i przychody funduszu w dużej mierze się bilansują. Przykładowo w 2024 roku przychody z podstawowej działalności przewyższyły koszty o 7,7 mld złotych (424 mld zł przychodów wobec 416,3 mld zł kosztów). Oznacza to, że wpływy do FUS były wystarczające, aby pokryć wszystkie wydatki, nawet z niewielką nadwyżką.

Wydatki i przychody systemu emerytalnego w Polsce

Niestety z przywołanych wyżej danych w praktyce niewiele można się dowiedzieć o sytuacji finansowej systemu emerytalnego w Polsce. W ramach FUS wyodrębnione są cztery fundusze realizujące wypłatę świadczeń: emerytalny, rentowy, chorobowy oraz wypadkowy. Każdy z nich finansowany jest ze składek przypisanych do danego funduszu (odpowiednio emerytalnych, rentowych, chorobowych i wypadkowych) oraz realizuje odrębne zadania. Z perspektywy tego, co chcemy ustalić, interesuje nas wyłącznie fundusz emerytalny.

Fundusz ten odpowiada za wypłatę emerytur wszystkim ubezpieczonym w ramach powszechnego systemu emerytalnego i to właśnie te wydatki będą traktowane w niniejszej analizie jako koszt funkcjonowania systemu emerytalnego w Polsce. Warto zaznaczyć, że do tych wydatków nie zaliczają się świadczenia emerytalne służb i zawodów uprzywilejowanych, takich jak wojskowi, sędziowie czy prokuratorzy, ani emerytury rolnicze. Fundusz emerytalny nie finansuje również wypłat trzynastej i czternastej emerytury.

Niestety fundusz ten nie obejmuje także wypłat rent wdowich. Przed 2025 rokiem w ramach tego rozwiązania wdowa lub wdowiec mogli pobierać emeryturę po zmarłym małżonku, jeżeli była ona wyższa od ich własnego świadczenia. W praktyce oznacza to, że mieliśmy do czynienia ze świadczeniem o charakterze emerytalnym, a nie rentowym. Dostępne dane nie pozwalają jednak na wyodrębnienie wydatków na renty wdowie. Z tego względu analizowane tu wydatki na emerytury należy traktować jako dolną granicę faktycznych kosztów funkcjonowania powszechnego systemu emerytalnego.

Jeżeli chodzi o przychody własne funduszu emerytalnego, to należą do nich głównie składki płacone przez pracowników i przedsiębiorców. One będą traktowane jako przychody polskiego systemu emerytalnego. Obejmują one zarówno składki emerytalne odprowadzone bezpośrednio na rzecz FUS, jak i refundację z budżetu państwa z tytułu przekazania części składek do Otwartych Funduszy Emerytalnych (OFE). W wyniku reformy z 1999 roku zdecydowano, że część składki emerytalnej będzie kierowana do OFE zamiast do FUS. Powstały w ten sposób ubytek środków został następnie uzupełniony przez państwo poprzez mechanizm refundacji. Ze względu na to, że składki te należą się FUS oraz na przejściowy charakter reformy, zdecydowaliśmy się traktować je jako przychód własny FUS.

Emerytury znacznie przekraczają składki emerytalne

Z danych ukazujących relację przychodów systemu emerytalnego w Polsce do jego wydatków wyłania się odmienny obraz sytuacji. Po pierwsze, wskazują one, że gwałtowna poprawa obserwowana w ostatnich dekadach ma w dużej mierze charakter pozorny. W porównaniu z 2010 rokiem pokrycie wydatków składkami wzrosło jedynie o 1,6 pkt proc. Po drugie, na tle okresu sprzed kryzysu finansowego (lata 2004–2008) obecne wyniki wypadają słabiej. Nawet w 2022 roku, gdy wysoka inflacja znacząco zwiększyła wpływy ze składek emerytalnych bez podniesienia wysokości emerytur, nie udało się osiągnąć poziomu pokrycia wydatków z 2005 roku (80% wobec 78,7%). Po trzecie i co najważniejsze, system emerytalny pozostaje trwale niezbilansowany. W całym analizowanym okresie przychody pozwalały średnio na pokrycie jedynie 75% wydatków.

Deficyt systemu emerytalnego rośnie, a wcale nie musiał

Jednakże i te dane przedstawiają sytuację finansową polskiego systemu emerytalnego w zbyt dobrym świetle. Na poniższym wykresie pokazano, jak zmieniał się deficyt polskiego systemu emerytalnego, tj. ujemna różnica między jego wydatkami a przychodami. Został on wyrażony jako procent PKB w celu uczynienia interpretacji bardziej klarowną. Miarę tę można rozumieć, jako realny koszt niezbilansowania systemu emerytalnego. Jak widać, w 2024 roku deficyt system ubezpieczeń emerytalnych w Polsce osiągnął historycznie wysoką wartość 2,1% PKB. Nieco więcej wyniósł on jedynie w kryzysowych latach 2013-2014.

Powrót deficytów do poziomów z lat 2013–2014 jest tym bardziej intrygujący, gdy uwzględni się kontekst polityczno-ekonomiczny. W latach 2009–2014 wdrożono szereg reform, których nadrzędnym celem było niedopuszczenie do podobnej sytuacji w przyszłości. W 2009 roku, jak wynika z artykułu naukowego autorstwa Oliwii Komady, Pawła Strzeleckiego oraz Joanny Tyrowicz, realnie uniemożliwiono aż 91% pracowników wcześniejsze przechodzenie na emerytury. Od 2013 roku rozpoczęto stopniowe podnoszenie wieku emerytalnego do 67 lat dla mężczyzn i kobiet. Co więcej, to właśnie ten czas przypadło finalne przejście ze starego na nowy, mniej hojny system emerytalny. Zmiany te w połączeniu z poprawą sytuacji gospodarczej sprawiły, że w 2017 roku deficyt obniżył się do poziomu 1,55% PKB.

Odnotowany w ostatnich latach wzrost deficytu systemu emerytalnego, podobnie jak jego wcześniejszy spadek, jest w dużej mierze konsekwencją zmian instytucjonalnych. Jednym z kluczowych mechanizmów oddziałujących na saldo systemu jest emerytura minimalna. Ta przysługuje osobom, które spełniły wymóg stażowy (przepracowały odpowiednią liczbę lat), lecz nie zgromadziły wystarczającej sumy składek, aby uzyskać świadczenie na wyższym poziomie. Ze względu na swój charakter (beneficjent otrzymuje więcej, niż wpłacił) wzrost odsetka osób pobierających emeryturę minimalną prowadzi do narastania niezbilansowania systemu i zwiększa presję na jego finanse.

W wyniku zmian wprowadzonych w 2017 roku oraz w kolejnych latach zwiększyła się zarówno wielkość świadczenia, jak i liczba osób je otrzymujących. W 2017 i 2019 roku rząd zdecydował się bowiem na podniesienie poziomu emerytury minimalnej ponad ten wynikający z ustawowej waloryzacji. Jednocześnie w 2017 roku cofnięto reformę podwyższającą wiek emerytalny, mimo że w wyniku jej wcześniejszego wdrażania wiek ten zdążył już wzrosnąć do 61 lat w przypadku kobiet oraz 66 lat w przypadku mężczyzn. Jak wskazują wyliczenia Marcina Bieleckiego, Krzysztofa Makarskiego oraz Joanny Tyrowicz, decyzja ta prowadziła do wzrostu liczby osób uprawnionych do otrzymywania emerytury minimalnej.

FUS i państwa razem zasypują deficyt emerytalny

Niezbilansowanie polskiego systemu emerytalnego jest w dużym stopniu maskowane przez dwa mechanizmy. Po pierwsze, budżet państwa regularnie zasila Fundusz Ubezpieczeń Społecznych znacznymi środkami w celu terminowej wypłaty świadczeń mimo niewystarczających wpływów ze składek. Przykładowo w 2024 roku uzupełniająca dotacja budżetowa dla FUS, wyrażona wyniosła 62,26 mld złotych w cenach stałych z 2025 roku. Dla porównania dotacja państwa dla NFZ w 2025 roku mająca na celu wyrównanie szeroko dyskutowanej luki w ochronie zdrowia wyniosła ok. 32,94 mld złotych, a więc była niemal dwukrotnie mniejsza. Opisywane transfery są ujmowane przez FUS jako przychody z podstawowej działalności. To właśnie między innymi z tego powodu w rachunku zysków i strat FUS za 2024 rok wykazano, że przychody są większe niż koszty, mimo znaczącego deficytu systemu emerytalnego. 

Po drugie, w ostatnich latach FUS ogranicza lukę w funduszu emerytalnym dzięki wykorzystaniu nadwyżek generowanych przez inne fundusze. Obserwowana poprawa relacji wydatków FUS do przychodów ze składek i ich pochodnych w dużej mierze wynika z poprawy zbilansowania funduszu rentowego. Fundusz ten, po obniżeniu składki rentowej z 13% do 6% w latach 2007-2008 oraz rozpoczęciu się globalnego kryzysu finansowego zaczął notować bardzo wysokie deficyty, sięgające niemal 30 mld złotych w cenach stałych z 2025 roku.

Sytuacja ta uległa jednak zasadniczej zmianie po podwyższeniu składki rentowej do 8% w 2012 roku. Ta reforma w połączeniu z szybkim wzrostem gospodarczym oraz utrzymaniem realnych wydatków funduszu rentowego na praktycznie niezmienionym poziomie doprowadziło to do przekształcenia deficytów w trwałe nadwyżki. W rezultacie w 2024 roku funduszu rentowego przychody funduszu rentowego przewyższyły jego wydatki o 21,7 mld złotych w cenach stałych z 2025 roku.